Violencia en el ámbito institucional

El común denominador de la violencia en el ámbito institucional es que se trata de un tema poco explorado por la ausencia de investigaciones y estadísticas que demuestren ampliamente la situación que se presenta en los seis estados estudiados. Los actos de violencia institucional documentados en este trabajo, desde la experiencia de las mujeres organizadas y de activistas en organizaciones sociales entrevistadas, están asociados con el ámbito de la procuración de justicia, donde se engloban todas las acciones gubernamentales destinadas a la prevención, regulación o atención de casos de violencia hacia las mujeres.

En la zona de estudios e identificaron tres expresiones de violencia institucional en el ámbito referenciado de la impartición de justicia: expresiones de tipo organizativo instrumental, de tipo cultural y la dirigida a grupos de mujeres en situaciones de vulnerabilidad. En la procuración de justicia sobresale la falta de capacidad técnica y de conocimientos sobre legislación, género y violencia por parte de los servidores públicos, así como la revictimización hacia las mujeres a través de las acciones de muchos funcionarios, especialmente del Ministerio Público, que culpabilizan y revictimizan a las mujeres que denuncian a sus agresores, y más aún cuando tienen con éstos algún vínculo afectivo. Se trata de omisiones y de negligencia por parte de las instituciones para garantizar el ejercicio de los derechos de las mujeres.

Por otra parte, los funcionarios públicos desconocen en general la legislación local sobre género en los estados donde ésta existe³ y se identifica la falta de capacitación y sensibilización en perspectiva de género y violencia. En un nivel de violencia estructural, se puede advertir la falta de voluntad política y de inversión de recursos por parte de las autoridades para apoyar a las instituciones que atienden el problema de la violencia contra las mujeres. Prácticamente en todos los estados de la región sur la atención institucional forma parte del círculo de violencia que ellas viven. En la mayoría de los casos, las instituciones responsables de la atención en situaciones de violencia no ofrecen alternativas a las mujeres y las revictimizan por medio de actos como el tráfico de influencias y la protección de los agresores. Analicemos a continuación algunas expresiones de este tipo de violencia.

Violencia de tipo organizativo instrumental

En la subregión península, las personas entrevistadas señalaron como problemas importantes de violencia institucional las omisiones y la negligencia de las instituciones para garantizar el ejercicio de los derechos de las mujeres, mientras que en la subregión sur, en particular el Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad Oaxaca A.C. (Consorcio Oaxaca) señaló que la impunidad por parte del Estado frente a las agresiones que sufren las oaxaqueñas es reflejo de la falta de eficacia y capacidad para resolver situaciones de conflicto. Lo anterior conduce a situaciones de impunidad para los perpetradores que, pareciera ser, obedecen a un mensaje en clave de género para el resto de las mujeres, mensaje que intenta desmotivar la denuncia y normalizar las prácticas violentas.

En la subregión sur la falta de compromiso del Estado para combatir la violencia contra las mujeres se hace evidente en la falta de recursos del presupuesto gubernamental como factor relacionado con el incumplimiento de las garantías de las mujeres por parte del Estado. Consorcio Oaxaca argumenta que, en los congresos federal y local, no se observa aumento en el presupuesto destinado a mecanismos para el adelanto de las mujeres y sus figuras organizativas. Así lo ejemplifica el hecho de que en Oaxaca, aunque se logró un aumento en la estructura de atención hacia las mujeres que han sufrido violencia, ésta aún resulta insuficiente para brindar un servicio adecuado y de calidad.

En la subregión península, las personas entrevistadas en Yucatán señalaron que el problema es la falta de recursos para instituciones que atienden a las mujeres víctimas de violencia. Uno de los casos más mencionados fue el cierre en 2011 del único Refugio para Mujeres en Situación de Violencia del Instituto Municipal de la Mujer (IMM), el cual atendía a las víctimas de violencia física y emocional, con lo que mujeres de 106 municipios resultaron desatendidas; incluso, dos regidoras denunciaron ante la Comisión de Derechos Humanos a la entonces directora del IMM por suspender el presupuesto destinado al funcionamiento del refugio. Ante estas circunstancias, el IMM tuvo que enviar víctimas de violencia a otros albergues, como el San Vicente de Paúl, Ayuda a la Mujer Embarazada, y Vida y Familia, A.C. (“Abandono y despilfarro…”, 2012). De acuerdo con las entrevistadas, este hecho expresa un deslinde de responsabilidades por parte de las autoridades, quienes asumen que los problemas deben ser resueltos por otras instancias. En respuesta, la directora del IMM indicó a fines de mayo de 2012 que el refugio seguía abierto y que recibiría apoyo del Gobierno federal para su operación, pero que, debido a sus normas de seguridad para proteger a las víctimas, no podía proporcionar información (”Podemos comprobar que refugio…”, 2012).

En Quintana Roo observamos que el Poder Judicial se encontraba en la misma situación, puesto que únicamente existían cinco distritos judiciales en todo el Estado y algunos de ellos debían atender a dos municipios, motivo por el cual no atendían a comunidades lejanas. También se mencionó con frecuencia la pésima atención que brindaban las dependencias, que el personal estaba poco capacitado y que no existía coordinación interinstitucional.

En Oaxaca, Guerrero y Campeche también se identificó como problema la falta de capacitación y sensibilización de las personas que trabajaban en las áreas de justicia, quienes, en algunos casos, terminaban por sugerir a las mujeres agredidas que, antes de denunciar, mejor intentaran negociar con su pareja y así salvaguardar la “integridad familiar”. La entrevistada del Tribunal Superior de Justicia de Guerrero consideró que en el ámbito de atención a las mujeres afectadas por la violencia hay una “invasión de una ideología masculina” que no se resolvía contando con más personal femenino. Las entrevistadas de organizaciones de la sociedad civil reconocieron que, a pesar de que el personal de los ministerios públicos, e incluso de la Secretaría de la Mujer, había recibido capacitación, incurría en diversas violaciones a los derechos de las mujeres que iban, desde no escucharlas o atenderlas, hasta no garantizar la seguridad de las afectadas. Al respecto señalaron:

Un aspecto importante que se detectó en Campeche entre las funcionarias y funcionarios más comprometidos con su labor institucional es que refieren la ausencia de mecanismos de seguimiento de casos, por lo que actúan de forma reactiva conforme éstos se van presentando. Sobre la falta de capacitación e incentivos profesionales, en Oaxaca se mencionó la necesidad de implementar terapia de contención que permita al personal de la Subprocuraduría de Delitos contra la Mujer canalizar el impacto de la labor que realiza. En este sentido, a decir de Daich (2005), la procuración de justicia está mediada por una serie de estereotipos o representaciones sociales compartidos por el personal de las instituciones que intervienen en la atención del problema. Es decir, el personal responsable de la atención forma parte de la misma sociedad patriarcal que ha legitimado, naturalizado e invisibilizado el problema de la violencia contra las mujeres. Entonces, la autoridad no se percibe como medio para detener o mediar en los conflictos interpersonales, sino que más bien se constituye en un agente temible por lo imprevisible y potencialmente excesivo que puede llegar a ser (Jimeno, 2003).

En resumen, la ineficacia del sistema judicial, la inadecuada aplicación de los preceptos nacionales e internacionales, la falta de coordinación interinstitucional y la discriminación que se ejerce contra las mujeres demuestran violencia institucional tolerada de una manera sistemática por los órganos del Estado (Frayba, 2010: 58).

Violencia institucional de tipo cultural

En cuanto a la subregión sur, destaca la ausencia de traductores como parte de una atención de calidad en los centros de justicia, necesaria por las características de su población. Por ejemplo, en Oaxaca se señala que las dificultades en el proceso de denuncia aumentan en el caso de las mujeres indígenas no hablantes del español, ya que en las instancias de justicia no se cuenta con traductores, por lo que la comunicación con las mujeres agraviadas se complica o llega a impedir la declaración formal. La ausencia de traductores también se identificó como problema en Guerrero, donde esta situación puede generar que los casos sean rechazados por falta de evidencia: “Hemos visto que por lo regular sus casos han sido rechazados por algunas cuestiones. Primero, no hablan el español, no conocen el lugar a donde van a ir a hacer la denuncia y no tienen un perito traductor” (mujer, Colectivo Nosotras, Guerrero, 2012).

El no actuar de manera inmediata pone en riesgo la seguridad y la dignidad de las mujeres, sobre todo tratándose de indígenas. En Guerrero se observó menosprecio, dado que los funcionarios las obligaban a regresar posteriormente, cuestionando la denuncia y asumiendo que ellas no tenían poder de decisión: “No, no te vamos a levantar una denuncia, no le vamos a dar trámite porque tú así has vivido con tu marido ¿no? o con tu pareja, deja que él decida por ti y se acabó el problema” (mujer, Procuraduría de la Defensa de los Derechos de la Mujer, Guerrero, 2012). También se identificó que, tanto los jueces de paz como los funcionarios de ministerios públicos especializados en delitos sexuales, no conocían los procedimientos especiales de violencia y no informaban a las mujeres jóvenes embarazadas por motivo de violación sobre su derecho a interrumpir el embarazo. Las organizaciones de la sociedad civil de Oaxaca coincidieron en que el principal problema que limita la acción del Estado tiene que ver con la cultura misógina y patriarcal que impera en las estructuras gubernamentales, por lo que la inclusión de la perspectiva de género es una condicionante básica para emprender cambios en materia de política pública.

Violencia institucional hacia mujeres en situación de vulnerabilidad. Mujeres que denuncian, migrantes y privadas de libertad

El problema de la victimización y revictimización por parte de las instituciones hacia quienes denuncian fue identificado en el estado de Yucatán cuando las mujeres denuncian violación dentro del matrimonio porque ésta no es considerada como una ofensa por parte de los funcionarios, aun cuando la ley los faculta para sancionar. Estas omisiones o acciones negligentes en algunos casos parecen deberse a un desconocimiento de las leyes que protegen a la mujer, en particular de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. También en la región sur, particularmente en el estado de Guerrero, la revictimización fue señalada como un obstáculo para el acceso a la justicia de mujeres indígenas:

Asimismo, instituciones como el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) incentivan en primera instancia la reconciliación con la pareja para lograr el “bienestar de la familia” y mantenerla como núcleo social; sin embargo, al hacerlo no consideran la gravedad de las acciones violentas por parte de los hombres que afectan la integridad y seguridad de las mujeres, por lo que no resuelven de fondo el problema de la violencia de género. En la subregión península se mencionó la posibilidad de que la violencia aumente como resultado de la denuncia. En el caso Yucatán, se señaló que una de las consecuencias más graves de la violencia institucional son los casos de mujeres que, una vez que retornan a su hogar después de denunciar a sus parejas agresoras, son nuevamente agredidas, y aun asesinadas, por parte de sus cónyuges. Múltiples casos de esta naturaleza han sido registrados en el historial del Observatorio Nacional de Feminicidios:

En Campeche, la ruta crítica de las mujeres para la búsqueda de atención se percibe fragmentada y apenas incipiente o nula. Finalmente, la atención institucional en la mayoría de los casos no ofrece ninguna alternativa de escape y se ubica como parte del círculo de la violencia que viven las mujeres, pues las regresa al punto en el que comenzaron sus intentos por salir. La diferencia radica en que las mujeres regresan en peores condiciones al estar más vulnerables y enfrentarse a un alto nivel de impunidad por parte de las autoridades. A decir de Marugán y Vega (2012), si bien los organismos públicos insisten en la denuncia como un paso fundamental y casi único, a manera de llave mágica, para resolver las situaciones de violencia, el hecho de que se incrementen las denuncias en condiciones de inseguridad pone en entredicho esta postura y aboga por la denuncia desde un lugar seguro.

La violencia institucional hacia las mujeres migrantes tiene matices particulares en Chiapas. Tanto los funcionarios públicos como los migrantes entrevistados señalan que, a partir de 2006, la violencia ejercida por cuerpos policiacos en el ámbito federal ha disminuido, pero se mantiene en los ámbitos estatal y municipal. En la frontera de Chiapas, las mujeres se encuentran expuestas a maltrato, producto del racismo, y a agresivos operativos de detección, aprehensión y expulsión del país. Se producen también casos de extorsión y de abuso de autoridad por parte de los cuerpos policiacos. Una mujer hondureña relató que los policías municipales le solicitaron su nombre y, al no darlo, la amenazaron, aislaron y bañaron con agua fría, lo que ella consideró como una muestra de que deseaban mostrarle quién tenía el poder.

Manifestaron también que los policías federales usurpan funciones, piden dinero o amenazan a las mujeres con llamar a los funcionarios de Migración; de manera constante las revisan y les quitan su dinero. Los policías de los niveles estatal y municipal invaden todas las zonas, carreteras, parques, e incluso el tren, de modo que las únicas zonas de seguridad son los albergues. Cuando son detenidas por los agentes de migración, éstos les piden dinero para soltarlas, se burlan de ellas, las agreden verbalmente, les enfatizan su falta de derechos y las mantienen por un tiempo prolongado sin alimentos ni agua. Una migrante relató haber sido hostigada por parte de personal de migración, quien le dijo que “si se acostaba con él y con su capitán la dejarían salir” (Grupo focal con migrantes en albergues de Tapachula y Arriaga, Chiapas, 2012).

Se menciona que, a pesar de ser violentadas de manera sistemática, generalmente no denuncian porque consideran que es una pérdida de tiempo, que no se atienden sus demandas y que los procedimientos son demasiado lentos, mientras a ellas les urge llegar “al otro lado”. Si bien algunos funcionarios de la Fiscalía Especializada de Delitos contra Migrantes pueden tener buenas intenciones para incorporar la perspectiva de género y garantizar los derechos de las mujeres migrantes, ante la falta de formación y capacitación sus acciones están permeadas por construcciones de género, tales como considerar que contar con personal femenino garantiza una mejor atención. En este sentido, el fiscal hace énfasis y valora como positivo que sus tres jefas de departamento -de Vinculación Institucional, Derechos Humanos y Estudios Migratorios-, así como la asistente de la jefa del Departamento de Protección a Migrantes y su asistente personal, sean mujeres.

Existe entonces una construcción simbólica que vincula la garantía de los derechos humanos de las mujeres con una atención amable, cálida y ausente de corrupción, lo que hace inviable establecer mecanismos de control para evitar la corrupción, pues se da por hecho que ésta no existe entre las mujeres. Instituciones como la familia, la escuela, los centros de salud, el ámbito comunitario o las instituciones de los gobiernos federal, estatal y municipal, son espacios en los que se ejerce violencia contra las mujeres migrantes, y estas relaciones sociales inequitativas y desiguales, en un marco de desregulación e impunidad, hacen posible la perpetuación de la violencia estructural y van configurando marcos de referencia que, aunque pueden ser violentos, moldean a las instituciones y éstas a la sociedad.

Finalmente, el sistema carcelario mexicano constituye un escenario de violencia institucional hacia las mujeres por excelencia. Desde el momento de su detención, las mujeres se enfrentan a una profunda actitud discriminatoria y de violencia por parte de quienes están encargados de administrar justicia, además de ser objeto de abusos, corrupción y malos tratos, sobre todo por parte de los funcionarios del Ministerio Público. Por otro lado, la aplicación de la prisión preventiva como medida indiscriminada para anticipar la ejecución de la pena es útil a los operadores de justicia para asegurar con pocos trámites a alguien en la cárcel y para cubrir sus carencias en la investigación. Algunas mujeres internas han estado en prisión preventiva durante un tiempo excesivo por falta de defensa adecuada. Por lo general, tienen acceso a abogados de oficio ineficientes que suelen extorsionarlas económicamente e incluso hay mujeres que refieren que nunca han tenido un abogado. En el caso de las mujeres indígenas, otro factor determinante en su derecho a la defensa adecuada es la falta de traductores calificados, como ya mencionamos anteriormente.

En Yucatán, las mujeres que son privadas de su libertad por algún delito también experimentan dosis de violencia institucional al tener que atravesar por procesos penales lentos sin asesoría jurídica. A pesar de que en 2007 el Estado construyó el Centro de Reinserción Social (CERESO) femenil, en julio de 2012 las internas aún no habían sido trasladadas al nuevo recinto y seguían cohabitando con los hombres en el penal de máxima seguridad, en condiciones que afectaban su integridad física y emocional. En cuanto a Chiapas, en las cárceles de Tapachula y El Amate se encuentran internadas veintiuna y dieciocho mujeres migrantes respectivamente, abandonadas por sus consulados, sin el apoyo de ninguna dependencia que se haga cargo de garantizar sus derechos humanos.

A manera de conclusión

La sistemática y generalizada falta de información en la zona de estudio, las pocas y limitadas investigaciones encontradas en el estado del arte sobre otros ámbitos de la violencia de género y la imposibilidad de acceder a datos oficiales confiables, son todas expresiones de una misma problemática no reconocida como tal: la violencia institucional. La falta de información sobre violencia de género aparece como un componente de la arquitectura del orden social de género, y no como una omisión involuntaria, puesto que tiene un carácter sistémico y cumple una función normativa. La inconsistencia en los datos de fuentes oficiales y la contradicción de la información disponible obstruye la construcción de conocimientos con robustez metodológica útiles para la negociación política. Como señalan Amaya y Palmieri:

No existen diagnósticos en ninguno de los seis estados relacionados con la situación de violencia contra las mujeres. Es decir, no existe un recuento sistemático de casos de los diferentes tipos de violencia, sino sólo subregistros de información y vacíos importantes que no permiten que las cifras sean contundentes. Asimismo, se identifican contradicciones al comparar los datos del INEGI con los de las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, no se cumple lo establecido en la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia respecto a sistematizar y publicar las estadísticas sobre las violencias contra las mujeres, que constituiría la base necesaria para diseñar estrategias de acción. Contar con un sistema único de información de denuncias es igualmente necesario para agilizar las averiguaciones, intercambiar datos y, sobre todo, para coordinar acciones entre las distintas instancias de justicia locales y nacionales.

La política de desinformación resulta un elemento central de la violencia institucional perpetrada por el gobierno. Lang sostiene que:

La violencia vivida por las mujeres en diferentes ámbitos tiene como trasfondo estructural la exclusión, la discriminación y la falta de acceso a mejores condiciones de vida en general. Pero la violencia institucional, la cual no ha sido identificada en su exacta dimensión, se basa en un Estado miope sin contraparte ciudadana y se expresa en la imposibilidad de las mujeres de ejercer sus derechos.

Como se ha evidenciado, la ausencia de una base jurídica sólida, conceptual e instrumental para documentar y enfrentar el problema de todas las violencias contra las mujeres aparece como una dimensión central de la violencia institucional. En la región de estudio, ninguna de las leyes estatales garantiza el logro de sus fines, objetivos y metas. En este texto se documentó la falta de criterios y de compromisos obligatorios mínimos para alcanzar en el corto, mediano y largo plazos la disminución de la violencia, así como la omisión del reconocimiento explícito de la violencia en el ámbito del combate a la delincuencia organizada. Finalmente, es notoria la ausencia de criterios mínimos respecto al porcentaje del presupuesto que deberá ser asignado para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

En relación con la impartición de justicia, prevalecen paradigmas culturales que desfavorecen a las mujeres víctimas de violencia, al tiempo que existe una limitada regulación de sus derechos. El sistema de justicia procesal carece de perspectiva de género y muestra la permanencia de operadores sin perfiles adecuados para atender los derechos de las mujeres. Los actores sociales e institucionales entrevistados no mencionaron la inseguridad de las mujeres en los contextos estatal y regional ni la dinámica de intervención de la delincuencia organizada en su análisis de la violencia institucional. Sin embargo, es importante considerar que:

Para estos actores, la mirada se fija una y otra vez en la violencia que ocurre en el ámbito “doméstico”; sin embargo, nuestra investigación devela otros espacios donde se viven formas de violencia que no están documentadas pero existen, como es el caso de la violencia institucional.